■刘东杰

“小马拉大车”形象地概括了在权责不对等、资源强约束条件下，基层政府和村级组织超负荷运作的现实困境。目前，“小马拉大车”难题已经成为牵绊基层政府和村级组织高效运作的障碍，一定程度上也影响了基层治理现代化的有序推进，亟须采取有力措施加以破解。具体而言，建议从以下四个方面着手，推动基层政府和村级组织逐步走出“小马拉大车”困境，更好地参与到基层治理现代化进程之中。

一、合理推进治理重心下移

治理重心下移是做好基层治理工作的基本方针。但在现实中，治理重心下移却被简单等同为将工作任务和责任压到基层一线，实施“属地管理”，这成为基层治理“负重前行”的重要原因之一。合理推进治理重心下移，就是在下放任务和责任的同时，要赋予与之相匹配的事权、财权和必要的组织资源。只有这样，才能使基层政府和村级组织不至于陷入“权小责大”“看得见管不着”“应付性治理”等尴尬境地。

一方面，要切实下放权力。要遵循权责匹配原则，对行政审批、综合执法、考核考评等权力做到“应放尽放”，让基层治理主体真正享有独立的自主治理权力，充分发挥其治理能动性。另一方面，要充实基层治理队伍。随着治理重心下移，基层一线需要承担起更多的工作任务，相应的组织资源短缺问题也变得愈发突出。这要求更多的人力、资金、政策等治理资源沉降到基层一线，并由基层政府和村级组织统一调配使用。同时，要合理把控治理重心下移的分寸。在资源强约束下，基层所能承担的治理任务和责任有其限度。因此，在下放任务和责任时，要事先做好系统调研和充分论证，切忌“超饱和”式下放。

二、构建完善基层治理分担机制

党的十八大以来，中央提出一系列基层治理新思想、新理念，多元共治理念逐渐深入人心。但历史上长期积淀下来的“有事找政府”的思维惯性和行动逻辑，仍在深刻地影响着人们的行为选择，“政府治理、社会调节和居民自治”良性互动的治理格局尚未完全形成。因此，基层政府和村级组织在多数情况下因缺少多元的基层治理协作者而不得不唱起“独角戏”，在“撒胡椒面”式治理中，无法集中精力和资源专注于擅长的工作领域，而是承担起许多“干不了也干不好”的基层事务，从而陷入了“小马拉大车”的困境。

因此，当前亟须构建和完善基层治理分担机制，让多元化的治理主体参与进来。一方面，要加大市场和社会资源的整合力度。实施党建引领，培育和动员多元化的市场和社会主体，并通过相关机制整合起来，使其成为基层治理的能动参与者。另一方面，要开展全方位的媒体宣传。让共建共治共享理念深入人心，进一步帮助群众增强治理责任意识、弘扬志愿精神。同时，开展参与机制建设，在基层搭建和拓展更多的参与平台及渠道，让多元主体更便捷地参与到基层治理事务中来。

三、以数字技术赋能基层治理

现代科技已经成为基层治理的重要支撑。其中，最为突出地体现为数字化转型给基层治理带来的效能质变。随着数字技术的发展，大数据、云计算、移动互联网、人工智能、区块链、元宇宙、VR/AR等技术，已经越来越多地被运用到基层治理各领域中，使基层治理逐步实现了可感知、可预测、可跟踪、可视化，并变得越来越敏捷、越来越智能，大大提高了基层治理效能。

目前，在为基层放权的基础上，推进基层治理数字化转型，持续为“小马”赋能，已经成为有效纾解基层压力，破解“小马拉大车”难题的有利抓手。下一步，要完善数字基础设施。逐步实现移动网络泛在化、操作系统便捷化、数字终端普及化的目标，将基层治理主体用数字技术武装起来。要加大数字素养培育力度。从数字思维和能力两个层面着手，逐步提升基层治理主体数字素养，使其适应数字治理的角色需求。要弥合数字鸿沟。逐步弥合群体之间、城乡之间、区域之间的数字鸿沟，整体上拓展提升多元主体的数字参与渠道和参与能力。

四、整治基层治理中的形式主义

相对于科层制的自身局限和社会发展所带来的基层负担而言，形式主义引发的基层负担，实质上是一种无效的组织内耗。形式主义不仅无法有效地解决基层问题，反而进一步加重了基层负担，生成新的次生问题，加剧“小马拉大车”问题。现实中，诸如文山会海、数字负担、重复报表、应付挂牌等，都是形式主义的重要表现，也是基层治理中的无谓负担。

当前，通过大力整治形式主义来破解“小马拉大车”难题，毫无疑问是最为有效的路径。这需要全面推行权责清单制，厘清基层政府和村级组织的职责清单，强化准入限制，杜绝上级部门乱压任务、乱甩包袱现象。与此同时，实施目标管理制，设定明确的治理目标，以结果考核为控制，减少上级部门非必要的过程性督查考核，给予基层政府和村级组织更大的自主治理空间，让基层治理回归公共服务本位。此外，要加强监督执纪，将纪律挺在前面，对搞形式主义、官僚主义，造成严重损害或者严重不良影响的，给予相应处分，以儆效尤，营造良好的基层治理生态。

（作者为江苏省习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心省委党校基地特约研究员，市委党校哲学教研部主任、教授）